2024年12月9日，我发布了一篇《关于地方专项债项目收益问题的一些思考》，当时提到地方政府专项债发展至今，是时候做一些改良了。

  没过多久，12月22日，国务院办公厅正式对外发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（〔2024〕52号），提出了一系列针对政府专项债券现行管理机制的优化完善意见。

  地方政府专项债过往的政策制度大多由国家财政部发布，这一次是经国务院同意，由国务院办公厅发文。距离上一次国务院办公厅发布专项债相关文件还是2019年的33号文，《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。这两份文件都是专项债领域的重磅文件。

  大家知道，从国家层面出台一份政策文件，并没有想象中的那么简单，需要经过酝酿、讨论、征求意见、决议等一系列过程。如果大家认线号文，能体会到它是一份经过内外部密切沟通而出台的文件，针对过去多年各地在专项债发行实践中遇到的难点堵点切切实实地提供了优化意见。

  52号文的出台，能够说是对地方政府专项债此后发展打开了一个新的局面，也对2025年地方政府专项债该如何做，有很重要的指导意义。

  专项债一直由国家财政部和国家发改委共同主管。财政部偏重管资金，发改委偏重管项目。所以在此之前，国家发改委年年都会针对专项债投向领域更新一份清单。

  比如到了2024年，专项债最新支持的投向领域有十一大领域，分别为：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施、特殊重大项目。

  每个大领域内又细分为多个小领域，共有50个小领域。虽然专项债投向领域清单明确支持11大领域50个小领域，但在发行实务中，专项债支持的领域并不仅仅包含这些。

  比较关注政策发布的读者们，可能从2023年开始就会有显而易见的感受。我们在发改委的文件里常常看到这样的表述：将XXX项目纳入地方政府专项债支持范围。

  “通过地方政府专项债券支持合乎条件的配电网项目建设”——《关于新形势下配电网高水平发展的指导意见》；

  “将高校学生宿舍纳入地方政府专项债券支持范围”——《关于加强高校学生宿舍建设的指导意见》；

  “通过中央预算内投资、地方政府专项债券、中央集中彩票公益金等渠道，支持合乎条件的冰雪场地和文旅设施建设”——《推动东北地区冰雪经济高水平质量的发展 助力全面振兴取得新突破实施方案》；

  看到了“专项债支持投向领域在不断地、持续地扩大中”的趋势，也能了解专项债仅实行“负面清单”管理是早晚的事——只要不在负面清单的领域，都能申请发行地方政府专项债。

  所谓的“负面清单”，也就是52号文的附件1“地方政府专项债券禁止类项目清单”。附上52号文的链接：

  禁止类清单明确了不允许申请专项债的五大类项目：完全无收益的项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产等项目、一般竞争性产业项目。

  在过往的专项债发行中，也一直有负面清单的规定，所以禁止类项目清单的这一些内容我们并不陌生。只是和以往有一些稍微的差异，我们展开说一说。

  2024年版“地方政府专项债券禁止类项目清单”里提到的“形象工程和政绩工程”，包括：1.城市大型雕塑；2.景观提升工程；3.街区亮化工程；4.园林绿化工程；5.文化庆典和主题论坛场地设施；6.其他各类形象工程和政绩工程。

  52号文明确的“形象工程和政绩工程”，包括：1.巨型雕塑；2.过度化的景观提升和街区亮化工程；3.文化庆典和主题论坛场地设施；4.其他各类形象工程和政绩工程。

  我在《关于地方专项债项目收益问题的一些思考》就提过，现在一些咨询机构在给地方提供咨询服务时，出现了“矫枉过正”的情形，看到“照明”、“绿化”、“景观”等建设内容就要求“删掉”“统统删掉”。删掉以后，申请的专项债资金到底可以不可以用呢？项目确实有绿化、照明需求，怎么办呢？

  现在就不需要过多的担心这样的一个问题了，专项债支持项目必要的街区亮化、园林绿化、景观提升，但注意怎么理解“过度化”。这里各地可自行设置一个指标去判断，比如将街区亮化、园林绿化等建设投资占总投资的比例控制在20%或30%以内。

  2024年版“房地产等其他项目”包括：1.房地产开发；2.一般性企业生产线.用于租赁住房和保障性住房建设以外的土地储备；4.主题公园等商业设施。

  52号文明确的“房地产等项目”包括：1.除保障性住房、土地储备以外的房地产开发；2.主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施。

  第二点，商业设施部分增加了“仿古城（镇、村、街）”；这里主要是防止大家套用乡村振兴基础设施的概念申请专项债资金去干商业的活。后续在谋划此类项目时，要谨慎一些。

  因为专项债重新支持土地储备了，主要支持城市政府回收合乎条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备。这个变化我们在2024年10月12日的国务院新闻办新闻发布会后就得知了，具体可以回顾《怎么看重启土地储备专项债》。

  第四点，没有了“一般性企业生产线号文并不是删掉了，而是把它单独挪到了第五大项“一般竞争性产业项目”。

  一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。

  除了禁止类项目清单外，52号文还强调了一句话“专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。”

  这条规定也是专项债领域的老规矩了。但各位明白它最早来自于哪里吗？“依法”依的是哪个法？

  是《中华人民共和国预算法》。预算法规定，地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资产金额来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

  好，专项债支持领域往后实行了负面清单管理，大家不用再纠结这一个项目能不能申请，那个项目能不能发行。只要规规矩矩地不在禁止类项目清单内，就能申请专项债。

  专项债可用作项目资本金的功能，来源于2019年的33号文。《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出“允许将专项债券作为合乎条件的重点项目资本金”，当时支持用作资本金的领域仅有铁路、高速公路、供电、供气4个领域。

  后来用作资本金的范围逐步扩大，直至2024年版的17个领域。52号文逐步扩大至22个领域，具体看看52号文的附件2“地方政府专项债券可用作项目资本金的行业”。

  我们能不能大胆地预测，未来专项债用作项目资本金范围可能也会实行负面清单管理？

  我们把52号文明确的专项债作项目资本金范围和2024年版做个对比，通过对比加深大家的印象。红色部分都是新增的内容，我们挑重点的说。

  第一，增加了卫生健康、养老托育。这是社会事业领域的项目第一次纳入资本金范围，特别是各地有很多医院类项目、养老机构项目，可以关注。

  第二，增加了省级产业园基础设施。我在《专项债在产业园领域的一点变化》举过例子，广东省有14家国家级产业园区，而省级产业园区则有198家。把省级产业园纳入项目资本金的支持范围，能够说是大幅度的提升了产业园区可申请专项债作资本金的数量。

  第三，专项债领域第一次出现了“城市更新”这个概念。虽然之前也有个别省份发行过城市更新类项目的专项债，但专项债投向清单也好，资本金清单也好，均没有“城市更新”的表述，而是把城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、公共租赁住房、棚户区改造、城中村改造、保障性住房这些项目纳入“保障性安居工程”领域。

  实际上，保障性安居工程比较严谨的定义最重要的包含三类：一类是城市棚户区改造；一类是城镇老旧小区改造；还有一类是公租房、保障性租赁住房等租赁住房。

  52号文引入了城市更新的概念，把棚户区改造、城中村改造、城镇老旧小区改造纳入了城市更新的范畴。其实，这是一种更准确的分类。

  为什么这么说呢？在此前的文章《专项债支持投向领域的名目中为什么没有城市更新？》，我提过，城市更新推出的初心，是要引入市场化主体去实施项目，由政府引导、市场运作。它更偏向一个市场化的行为。

  不管是棚户区改造、城镇老旧小区改造，还是城中村改造，国家都是希望市场化主体能参与进来的，包括2023年发布的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，更是希望以市场化主导的模式，探索出一条新形势下城中村改造的新路子。

  只是基于很多现实的原因，短期内许多地方的城市更新项目会由当地城司来牵头，更像是一个“棚改改造+城镇老旧小区改造+城中村改造”的组合模式，而这类偏政府主导的项目就需要专项债资金去支持。

  虽然专项债实行了负面清单管理，但我们在附件1的备注里会看到一行小字，“鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴起的产业，但仅限用于基础设施建设”。

  看到“鼓励”二字就很不简单了，那什么是“前瞻性、战略性新兴起的产业基础设施”，附件2就给出了答案。

  一类是，信息技术、新材料、生物制造、数字化的经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等相关产业基础设施。

  这么一看下来，大家会发现，虽然资本金的支持范围标明了22个领域，实际细数一下，能够申请专项债作为资本金的项目远远多于22个领域。